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期货市场对外开放问题研究

摘要:推进期货市场的对外开放对我国国民经济而言具有重大的战略意义。期货市场对外开放是包括市场主体、市场业务和市场基础设施在内的全要素开放,期货市场对外开放是走出去引进来相结合的双向开放,强化国际监管合作是推进期货市场对外开放不可或缺的重要环节。

关键词:期货市场;对外开放

期货市场的创新和开放是我国发展市场经济的必然选择。近年来,我国期货市场获得了较大的发展,对外开放程度有一定的提升,但总体水平仍然较为落后,制约了期货市场的进一步发展。

推进期货市场的对外开放水平具有重大的战略意义:

第一,扩大国际大宗商品定价权,保护我国经济安全;

第二,规避经济波动风险,满足企业风险管理需求;第三,加强我国期货市场与国际期货市场的联系;第四,满足市场主体的投资需求;第五,提升我国期货市场的国际竞争力。在亚太地区金融衍生品市场蓬勃发展的背景下,我们应当顺应期货市场发展的国际化趋势,积极探索和推进期货市场的对外开放。

一、期货市场对外开放的基本路径

首先,期货市场对外开放是市场全要素的开放,期货市场主体、期货市场业务、市场基础设施等要素均应纳入期货市场对外开放的内容之中。其次,引进来走出去是期货市场对外开放的双向支撑,期货市场对外开放是二者结合的双向开放。在推进期货市场对外开放的过程中,既要吸引更多的国际投资者参与境内期货市场,又要提高境内期货市场主体境外市场的参与度。最后,推进期货市场的对外开放应强化国际监管合作,防范市场风险。期货市场的不断创新发展伴随着风险的提升,在扩大期货市场对外开放的同时,要兼顾好风险防控,开展国际监管合作,创新监管模式,丰富监管手段,防止系统性、区域性风险的发生,维护我国期货市场秩序,保护我国经济安全。

二、期货市场主体的对外开放

()期货经营机构的开放

期货经营机构扮演着重要的角色,期货经营机构的对外开放与期货市场的稳定和发展有着紧密的联系。

1.直接从事跨境期货交易

(1)境内机构投资者直接从事境外期货交易。《期货交易管理条例》第42条规定,境内单位从事境外期货交易的办法,由中国证监会会同有关部门制订,报国务院批准后施行。但具体的规定直到现在仍未出台,境内机构投资者还不能直接进行境外期货交易。我国正在推行渐进式的资本市场对外开放措施,逐步放开境内机构投资者直接从事境外资本市场的限制,QDII制度就是其中重要的内容,证券市场已经实施了这种过渡性质的制度安排。未来可推行期货市场QDII制度,逐步放松对投资金额、期货品种等的限制。

(2)境外机构投资者直接从事境内期货交易。作为渐进式开放资本市场的重要制度,我国推行的QFII制度为境外机构投资者直接从事境内期货交易提供了途径。201154日,中国证监会发布《合格境外机构投资者参与股指期货交易指引》,拉开了期货市场实施QFII制度的序幕。依据该规定第3条,QFII从事股指期货交易只能从事套期保值交易。目前,《期货交易管理条例》不允许QFII作为会员从事期货交易所的交易,QFII只能以委托境内期货公司代理的方式从事境内期货交易(依据《期货交易管理条例》第29条,期货公司应当为每一个客户单独开立专门账户、设置交易编码,不得混码交易,这被称为一户一码制度。实施QFII制度牵涉与一户一码制度协调的问题),期货市场QFII制度的应用还存在较大的限制。未来可采取将QFII制度的实施范围扩大至商品期货市场,扩大交易品种的可选择范围,取消期货交易所会员国籍的限制等措施,为期货市场QFII制度营造更大的空间。

2.以外国直接投资(FDI)的方式参与跨境期货交易

(1)境内期货经营机构到境外实施外国直接投资(FDI)参与东道国的期货市场交易(例如新设期货公司)。此种方式既牵涉我国的法律和监管政策,还牵涉东道国的外资法律和政策。境内规范性文件尚未对此进行规定。若要规制此种行为,应当结合市场需求、风险因素等进行综合考虑。

(2)境外期货经营机构到我国实施外国直接投资(FDI),以境内实体参与到我国的期货市场交易之中,主要包括直接设立期货公司、参股或控股境内期货公司以及设立分支机构等类型。根据《外商投资产业指导目录》(2015),境外期货经营机构可以投资境内期货公司,但是中方必须控股,即不允许境外期货经营机构控股或者全外资设立境内期货公司。引入境外期货经营机构的股权,不仅具有扩充资本的意义,还可以借鉴境外期货经营机构的投资技能和管理经验。将来可在条件允许的情况下,修订负面清单并结合未来将要实施的国家安全审查制度,放开对境外期货经营机构的控股和全外资设立境内期货公司的限制。

()其他主体的开放

除期货经营机构外,还有许多其他主体有对期货市场对外开放的需求,例如:大规模生产加工型的企业、从事海外贸易的企业、风险承受能力和专业技能较强的自然人投资者等。

1.境外的其他主体从事境内期货交易

在当前的制度框架下,由于境内资本市场仍较为封闭,境外的其他主体进行境内期货市场交易有较大的难度。要扩大境外其他主体参与境内期货市场,可供选择的途径有:①扩大QFII制度的适用范围,对机构投资者作扩张解释,将其范畴从金融机构扩张至与上市交易的期货品种有关的大型生产型企业和贸易型企业。引入二级代理模式,境外其他主体通过与境外期货经营机构关联的境内期货经营机构进行境内期货交易。放宽期货交易所会员国籍的限制,境外其他主体可申请成为交易所会员直接进行境内期货交易。

2.境内的其他主体从事境外期货交易

目前只有国有企业和国有控股企业可以依据《期货交易管理条例》第41条从事境外期货市场交易。《期货交易管理条例》第41条明确了国有企业和国有控股企业参与境外期货市场只能采取套期保值交易的形式,对国有企业与国有控股企业进行境外期货市场交易的监管机构为国务院国资委。不过,对国有企业和国有控股企业从事境外期货市场交易的规制存在需要进一步完善的余地:《国有企业境外期货套期保值业务管理办法》第9条第2款规定,国有企业从事套期保值交易只能是为冲抵现货价格风险而买卖期货合约的行为,即套期保值交易的工具只能是期货合约。套期保值交易的工具还有期权合约,以及期货、期权合约组合。

未来的期货立法应允许国有(控股)企业采用多种套期保值交易工具,只有合理地充分利用各种工具,才能更好地规避市场风险,完成国有资产保值增值的重要使命。目前,规范性文件无法支持除国有企业之外的境内其他主体从事境外期货市场交易。但这并不妨碍某些企业或自然人通过灰色渠道进行境外期货外盘交易。出现这种情况,反映出其他主体存在较为旺盛的参与境外期货市场交易的需求。

堵不如疏,逐步放开境内其他主体从事境外期货市场交易是期货市场对外开放的必由之路,对此,可采取的措施包括:①QDII做扩张解释,允许与期货品种关联的大型企业利用QDII制度参与境外期货市场交易。以优先满足风险管理需求为原则,首先将有迫切的套期保值交易需求的企业纳入其中。允许其他的企业、自然人通过期货经营机构的代理进行境外期货市场交易。为了防控此举带来的风险,维护市场秩序,应当引入合格投资者制度进行管理,主要内容包括:对企业投资者的信用能力(信用能力的指标包括企业资本状况、财务状况、经营过程中的履约情况、违法违规情况等)、内部治理、风险防控机制以及境内期货市场投资经验等,以及对自然人投资者的财产状况、境内期货市场投资经验等设置准入门槛。

三、期货市场业务的对外开放

()结算业务

结算业务贯穿于期货交易的始终,是期货市场运行必不可少的环节。期货结算机构的设置一般分为两种模式,其一为兼营期货结算业务的期货交易所,其二为与期货交易所分离单独设置的期货结算机构。依据《期货交易管理条例》第10条,期货交易所履行组织并监督结算的职责;33条第1款规定:“期货交易的结算,由期货交易所统一组织进行。可见,我国由期货交易所兼营期货结算业务。向境外开放境内期货市场的结算业务必须以期货交易所的对外开放为前提。

()交割业务的开放

期货交割制度属于期货交易基本制度之一,交割业务是连接期货市场与现货市场的重要桥梁。依据《期货交易管理条例》第10条,期货交易所履行组织并监督交割的职责;依据条例第35条,期货交易的交割,由期货交易所统一组织进行。交割仓库由期货交易所指定。可见,境内的期货交割业务由期货交易所统一组织进行,期货交割仓库由期货交易所指定。若不考虑以期货交易所的对外开放为前提的交割业务的对外开放,交割业务主要指交割仓库的指定。

交割仓库的对外开放涉及两个方面:

第一,境内期货交易所指定境外的交割仓库。境内期货市场国际化进程的不断推进将吸引更多境外期货市场主体的参与,境外参与者比重的逐步提升对交割仓库的国际化布局有现实需求。提高交割仓库布局的国际化程度应采取循序渐进的方式,首先在境内有条件的区域指定能够实施保税交割的交割仓库;而后根据实际需求选取境外适宜的地区指定交割仓库。指定境内的保税交割仓库,应当综合考量期货交易所组织交割的便利度,货物储运的便利性以及境内政策和法律法规框架下的可行性等因素,目前较为合适的仓库设置区域包括港口保税区、自由贸易试验区等。指定境外的交割仓库应当以对相关地区的市场环境、基础设施、法制条件以及社会综合情况等的考量为基础。

第二,境外期货交易所指定境内的交割仓库。我国目前没有规范性文件能够支持境外期货交易所指定境内交割仓库。随着境内市场主体将越来越多地参与到境外期货市场交易之中,便利境内市场主体实施交割操作的现实需求也会与日俱增。因此,允许境外期货交易所指定境内的期货交割仓库是潜在的选项。不过,基于稳定境内期货市场运行秩序和争夺国际大宗商品定价权的考量,有必要对境外期货交易所指定境内交割仓库采取审慎的态度。

四、市场基础设施的对外开放

依据《期货交易管理条例》第10条,期货交易所履行提供交易的场所、设施和服务的职责。因此,本部分所称市场基础设施即期货交易所,市场基础设施的对外开放即期货交易所的对外开放。期货交易所是期货市场的关键组成部分,没有期货交易所提供交易的场所、设施、服务以及对交易的组织,期货市场将难以运行。目前我国境内期货交易所的国际化程度较低,几乎没有实质上的对外开放举措。在探索和推进期货市场对外开放的背景之下,作为期货市场的关键组成部分,期货交易所的对外开放不可缺席。

()外国直接投资方式

在外国直接投资领域,期货交易所的对外开放主要指期货交易所的跨境并购。并购期货交易所必须以目标期货交易所采取公司制的组织形式为前提。目前,选择灵活且富有竞争性的公司制组织形式是期货交易所发展的潮流,不论是新设公司制交易所还是原有会员制交易所的改制趋势都印证了这一点,并且,改制成股份公司的期货交易所在股票市场上市交易更有利于期货交易所的并购。

随着境内期货市场对外开放的步伐不断向前,期货交易所也必然参与到这个进程当中。境内期货交易所应当采用有竞争力的组织形式和经营方式,通过境外并购的形式主动参与全球期货交易所竞争,提升自身经营和服务水平,在交易所竞争中争得一席之地。为了维护国家经济安全,须谨慎对待境外交易所并购境内交易所。依据《期货交易所管理办法》第4条,期货交易所可以采取会员制或者公司制的组织形式,当前我国境内已经有中国金融期货交易所采取公司制的组织形式,这为境内期货交易所成为并购标的提供了可能。一方面,要认识到该领域引入外资的促进作用;另一方面,外资并购境内期货交易所不能影响我国经济安全。现行《外商投资产业指导目录》(2015)没有允许外资并购境内期货交易所。针对未来可能出现的并购境内期货交易所的情况,应结合负面清单”“国家安全审查与监管机构的审批进行制度设计。

()吸纳境外会员方式

期货交易所会员的国际化程度是衡量一个交易所国际化程度的重要标尺,世界知名的期货交易所无不拥有大量的境外会员。境外会员能够带来境外投资者,快速传递市场信息,并且有助于扩大境内期货交易所的知名度,因此,吸纳境外会员是期货市场对外开放不可或缺的内容。目前,境内期货交易所还不能直接吸纳境外会员。提高期货交易所会员的国际化水平应逐步推进、分步实施,首先开放准入具有现货背景的境外企业,其后考虑吸纳从事经纪业务的境外期货经营机构。

五、国际监管合作

随着期货市场对外开放水平的提升,境内期货市场与国际期货市场的联系将愈加紧密。在引进来走出去相结合的对外开放过程中,风险因素也会不断增加和累积。境外期货经营机构与境外有着特殊联系,其欠缺透明度的跨境经营不易被追踪和监管。国际期货市场不乏经验丰富的投资者(或投机者),其精巧的跨境操作手段难以被捕捉和规范。境内期货市场主体走向海外,加大了境内市场监管机构跟进监管的难度。为了避免监管的滞后与真空,期货市场对外开放存在对跨境监管的现实需求,而跨境监管最主要的手段即国际监管合作。

《期货交易管理条例》第62条第2款规定:“国务院期货监督管理机构可以和其他国家或者地区的期货监督管理机构建立监督管理合作机制,实施跨境监督管理。推进国际监管合作,必须加强境内监管机构与境外监管机构的沟通交流,积极参与双边或多边的监管协作,共同应对期货市场国际化带来的挑战。目前,中国证监会已与超过60个国家或地区签署了证券期货监管合作谅解备忘录,加强双边跨境监管的交流与协调。某些领域的对外开放涉及面广、程度更深,需要在双边协议之外就跨境监管的有关具体问题签订补充协议,例如中国大陆和中国香港特区资本市场的有关实践。中国证监会已成为重要的多边证券监督准则制定和协调机构———国际证监会组织(IOSCO)的正式会员,并且于2007年签署了其制定的《关于咨询、合作与信息交换的多边备忘录》。此外,我国参与的国际监管协作还包括银监会、证监会等监管机构签订的其他设计信息共享、监管合作的政府间以及国际组织的决议。

除上述规则性质的协作之外,国际监管合作还具有丰富的内容。首先,国际监管合作以信息共享为基础,有必要建立跨境参与的信息报告和统计机制、各国/地区监管机构监管信息的共享机制;在合作文件中约定建立日常沟通渠道,以便根据其他监管机构的请求提供有关信息等。其次,发现和查处内幕交易、操纵市场等违法的交易行为是一般意义上市场监管的内容,各监管机构还应就可能存在差异的违法行为的认定标准、查处程序等进行协调,对违法违规线索的提供、调查取证工作的协助等有关事项进行具体约定。

最后,一般性的监管协作机制难以应对突发性、重大性的事件,特殊情况下由相关国家/地区政府主导或由多边机构协调组织的事件应对机制能够迅速、有力地处置特殊事件,防控有关事件所形成的系统性、区域性风险。

参考文献:

1]上海期货交易所《期货法立法研究》课题组.“期货法立法研究[M.北京:中国金融出版社,2013.

2]中国证监会.中国证监会与境外证券(期货)监管机构签署的备忘录一览表(20156)EB/OL.http://www.csrc.gov.cn/pub/newsite/gjb/.20170305.

3]中国证监会.IOSCO简介[EB/OL.http://www.csrc.gov.cn/pub/newsite/gjb/gjzjhzz/ioscojj/201305/t20130529_228755.html.20161029.

4]陈欣.《期货交易管理条例》解读[M],北京:北京大学出版社,2007.

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